英国慈善法律制度对我国慈善立法的启示

 英国慈善法律制度对我国慈善立法的启示

                                                        
                                                      刘 坤 
    
        来源:《社团管理研究》2011年第2期 


        摘要:尽快完善慈善事业法,规范慈善活动,保障和促进我国慈善事业的健康发展,是法学界面临的一项重要课题。英国是世界上第一个对慈善事业进行立法的国家,也是慈善法律体系较为完善的国家。英国最新的2006年《慈善法》中关于慈善组织形式,善款的筹集与运用以及慈善事业的监管制度等有许多值得我们借鉴与研究。

        关键词:慈善事业;慈善信托;慈善法人

        [中图分类号] [文献标识码]

        [作者简介] 刘 坤,女,杭州师范大学法学院硕士研究生,研究方向:民商法。

        [指导教师] 许洪臣,男,杭州师范大学法学院教授,研究方向:经济法、商法。

一、英国的慈善立法及主要制度

        民间慈善活动在英国有着悠久的历史,早在12-13世纪,英国就形成了开办慈善事业与互助的传统,但当时,受教会势力的影响,慈善事业主要掌控在教会手中,慈善组织的雏形主要表现为由宗教团体兴办的慈善基金会的形式。1601年,英国政府颁布了世界上第一个有关民间公益组织的法规《慈善用途法》,该法不仅是英国整个慈善法体系的生长原点,也是公共权力首次介入民间公益性事业的标志。[1]它的出台确立了政府对慈善基金会的管理权,同时宣告了现代慈善事业的开端。这项法规对于英国民间公益事业和公益慈善组织的发展起到了及其重要的作用,因此,被认为是英国慈善基金的大宪章,在其导言中列举的慈善目的和种类,迄今仍适用于慈善判例中。经过几个世纪的演变,《慈善用途法》的条款虽发生了很大的变化,但它们并未被完全抛弃,其基本精神在英国仍被遵循。

        伴随英国工业化的进程,18世纪以后公益慈善性的非营利组织数目不断上升,公益的活动领域不断扩展,涉及到的领域越来越广泛:如宗教慈善,扶贫救济,卫生健康,社会及社区福利,教育援助,环境保护和生态改善,历史文化艺术遗产的保护,动物保护及福利,业余体育运动,促进人权与和解,针对无家可归者提供住处,科学研究及普及等。为适应慈善事业的不但发展的需求, 英国政府工业革命之后在慈善事业方面陆续出台了多部法律,主要包括以下几部:1853年《慈善信托法》,1872年《慈善受托人社团法》,1888年《永久营业和慈善促进法》,1958年《休养慈善组织法》,《1960年慈善法》(英国政府于1987年、1993年与2006年对该法进行了修订)。现在英国施行的是2006年的《慈善法》、2005年《慈善和信托投资法(苏格兰)》以及2008年《慈善法(北爱尔兰)》。这一系列法律制度的颁布和实施,确立了英国慈善事业的基本原则与制度,构建了其基本慈善法律体系。

       (一)英国的慈善立法模式

        英国慈善立法模式是主要采取以一部《慈善法》为核心,以其它单行法为补充的统一集中的立法模式。关于慈善的基本法律问题由其慈善基本法《慈善法》概括规定,具体法律问题如慈善组织的形式、税收优惠政策等则由专门的法律制度解决。此外,作为传统的英美法系国家,英国普通法在慈善实践中的作用也不可小觑,无论是“慈善”、“慈善目的”等含义的理解和判断,还是诸如“spirit or intendment”等重要规则的应用均离不开普通法。[2]

       (二)英国慈善主要法律制度

        1.慈善组织制度

        慈善组织是慈善活动的实施主体,是以慈善目的对他人进行帮助的非营利性组织。英国目前的慈善组织有多种组织形式,常见的有三种:信托、社团和慈善公司。慈善信托属特殊信托性质,后面两种组织模式均属于慈善法人性质,即社团法人和慈善公法人。

       (1)慈善信托组织形式

        信托在英国有着较为悠久的历史,早期的信托源于宗教目的,慈善信托是英国早期最重要的慈善方式,指的是为了使整个社会或社会公众的一部分受益而设立的信托。这种类型的信托在社会生活中通常体现为,由委托人捐献或提供一定的财产作为信托财产,由受托人管理该项财产,并按照有关信托协议的规定,将信托财产用于信托文件指定的慈善目的。与一般信托不同,慈善信托具有以下特征:慈善信托以不特定的社会公众或特定的社会群体为受益人;慈善信托具有无限的延续性;慈善信托不以严格确定的慈善意图为成立要件;慈善信托往往在法律上享有减免税收的优惠;慈善信托中对受托人的监督和控制、对信托财产诉请执行,依法由特定的公权机关行使,受益人没有特定的请求权;在大多数情况下,慈善信托的设立变更必须依法履行注册登记手续等。[3]

        与慈善法人相比,慈善信托的成立方式较为简便,准入门槛也比较低。一般情况下,慈善信托的成立只要符合以下三个条件即可:信托目的必须是慈善性的,必须具有公共利益以及信托目的必须完全彻底地具有慈善性。[4]满足以上三个条件的组织可向慈善委员会提出申请,由慈善委员会决定其是否能够获得慈善信托的地位,必要时慈善委员会要与税务部门商讨后再做出决定。[4]此外,慈善信托的设立与运作资金要求也远远低于某些慈善法人,组织者仅需支付较低的注册资本慈善信托即可成立。慈善信托设立后,委托人仅需支付给受托人一定比例的事务费(即管理费)就没有任何金钱上的负担了。受托人组织形式的选择也比较灵活,在慈善信托法律关系中,受托人可以不是法人,也可以不是慈善组织,可以是营利机构也可以是非营利机构。

        慈善信托一般适用于以下范围:救济贫困,救助灾民,扶助残疾人,发展教育、科技、文化、艺术、体育事业,发展医疗卫生事业,发展环境保护事业,维护生态环境,发展其他社会公益事业。[5]

       (2)慈善法人组织形式

        慈善法人与慈善信托是英国目前最重要的两种慈善组织形式。英国1960年《慈善法》确立了慈善法人与慈善信托为慈善活动中互为补充的形式,且这种形式一直延续至今。慈善法人,亦即慈善性公益法人指的是具备法人资格的慈善组织,是以从事慈善活动为目的,自愿而无偿地对受益人提供帮助的公益法人。[6]与慈善信托不同,慈善法人是拥有独立主体资格的慈善组织。以慈善为目的的财产属于慈善法人本身,慈善法人的管理人员运营法人的行为视为法人自身的行为,当然,慈善法人的管理人员的不法行为产生的法律后果也直接归属于慈善法人。与慈善信托受到的较为严格的约束不同,慈善法人在行动上具有较强的自主性,其不必受制于财产提供者及相关受益人以及法院的限制,也无需受特别使用和管理办法限制,在遵守法律规定的前提下,其行事依据为其章程或遗嘱。但是,并不等于说慈善法人在行动上就可以毫无顾忌的行事了,其行动仍受到较多的法律规制,比如准入门槛的设置、登记制度等。

        慈善法人主要包括社团法人与慈善公司法人两种形式。社团法人是最为普遍的慈善组织形式,即社团法人。慈善公司法人,亦称为公益性公司组织,是一种专门为英国民间公益性组织设计的具有正式法律地位的公司式组织形式,此种组织于2006年《慈善法》中作为一种全新的公益性组织形式首次出现。公益性公司组织,顾名思义在组织形式上采用了有限责任公司的组织模式,这样组织模式最大特点是一方面有利于决策形成的科学性,另一方面有利于善款的管理和运用。

        不管是慈善法人还是慈善信托,二者各有所长,在慈善活动中发挥着互为补充的作用。鉴于慈善法人具有较为优越的经营能力,其比较适合从事经营事业类的活动,而对于那些以金钱给付为目的的事务,则更适合由慈善信托发挥作用。

        2.关于慈善资金的筹集与运用制度

        慈善活动的经费绝大部分来自于公众的募捐,面向公众直接开展的募捐活动包括在公共场所的募捐和挨家挨户的募捐两种形式。该法规定,在公共场所募捐,募款者必须持有慈善委员会颁发的公共募捐证书;逐户募捐者也必须持有慈善委员会核发的公共募捐证书,同时要向募捐地主管部门提供公共募捐证书的复印件并在募捐前一天告知主管部门募捐的目的、募捐的期间、募捐的具体地点以及其他可能需要告知的事项。[7]若不遵守以上规定,则募捐行为将被视为过错犯罪并根据具体情节对其即席判决,慈善组织将受到处以不同数额罚金的处罚。要想正式开始募捐,发起者还需要在拟定募捐前一天向拟开展募捐活动的当地政府机关取得公共募捐的许可。[7]

        关于慈善组织筹集资金的用途,除按照捐助者的意愿使用外,法律中规定了“近似原则”,即当某个慈善组织原本的目的已经达到或者由于遇到情势变迁对资金如何的处置时,则适用于“近似原则”。“近似原则”认为,在捐助者的直接资助目标不能达到时,资金的管理者可以将捐款用于“最近似于捐助者意愿的其他目的”。其实,早在1960年《慈善法》中,就详细规定了近似原则,1993年《慈善法》在确认1960年《慈善法》的同时,给慈善受托人施加了一项法定义务,即在适当的情况下,慈善受托人应当采取步骤,使信托财产适用近似原则,[4]2006年《慈善法》原封不动的继承了1993年《慈善法》关于该原则的规定。但适用近似原则必须符合以下条件:初始信托目的不可能、难以实现或非法,委托人表明了将该信托财产用于慈善目的的一个一般性用途。[5]

        3.慈善事业的监管制度

        英国2006年《慈善法》最大的进步是对慈善事业的监管进行了较为详细的规定。该法以制定法的形式明确了慈善委员会的法律地位——是具有特殊独立性的主管民间公益性事业的政府机构,它只对议会负责。除此之外,该法还用很大篇幅规定了慈善委员会的机构设置、人事配备、任务、职能与权限等。

        依该法规定,慈善委员会的性质是对慈善事业进行监管的独立的政府机构。所谓独立的政府机构指的是,虽然慈善委员会的领导班子成员是由政府相关的部长任命,且其办公经费由财政部全额提供,但是其行使职权时却不受任何政府部长或其他政府部门管束。这种定位,一方面可以使其在行使职权时更具有权威性与公信力,另一方面还可以使其免受任何来自政府部门的压制,保证其职权的独立性与透明性。慈善委员会在不影响法定权力和职责的情况下,一般均通过改进管理方法、为信托人提供可能影响慈善事业的信息和建议等方式来保障慈善资源的有效利用。[8]

        慈善委员会的监管主要涉及到以下两个大的方面即慈善组织的注册管理和慈善组织的运作管理。

       (1)对慈善组织的注册管理制度

        注册管理不仅是监管过程的第一道关口,而且是整个监管工作的基础。英国2006年《慈善法》明确规定由慈善委员会负责慈善组织的注册管理,慈善委员会的工作人员将依据法律和该委员会制定的相关细则分两步对材料进行认真的评估——对慈善组织的评估和对人的审查。对慈善组织评估的要点是确定申请组织的性质是否属于民间公益性组织,主要审查该组织的使命、基本目标等,看其是否符合《慈善法》对民间公益性事业的定义,它的相关计划是否切实可行,是否能够保障它在今后顺利和持续地开展活动。对人的审查则是确认申请组织的管理层人选。如果是信托形式则审查托管人是否具备任职资格,在对托管人背景进行审查时,若慈善委员会认为必要,还可以向犯罪记录局等机构寻求合作。

        整个材料的审查时间需要15个工作日至三个月完成,根据所审查材料的不同具体情况,慈善委员会将做出3种结论:批准注册、对申请材料提出修改建议、不批准注册。对于第二种情况,申请注册者可根据慈善委员会的建议对申请材料进行补充,进而获得批准。[1] 

       (2)对慈善组织的运作管理制度

        对慈善组织的日常运作进行管理,主要涉及到慈善组织信息的公开与对其财务会计制度的监管。考虑到慈善法人是具有公共性的社会团体,法律要求其必须公开透明的运作,基于这种公众性,公众对慈善法人享有更多的知情权,慈善法人有义务向社会公开自己开展的慈善活动以及相关的财务状况,对于有公募资格的慈善法人来说,信息公开制度就更为重要。[6]

        ①对慈善组织一般性信息的监管

        慈善组织信息公开的方式有两种:一是慈善委员会可以对非豁免的慈善组织进行调查,提供相关信息,并要求被调查人对所提供信息的真实性进行宣誓;二是任何团体或个人可以向委员会披露其接受到的信息。[8]为了保证慈善组织的日常运作更加透明化,慈善委员会需要获取、评估和公开发布有关慈善委员会工作目标和日常工作情况的所有信息,确定和调查公众反映的管理不良情况或违法行为,及时采取防范和补救措施,身为政府部门,其还要为政府各部的部长提供关于慈善委员会工作目标和日常工作情况的信息,提供相关的咨询服务,并提出有关建议和意见。[1]

        ②对慈善组织财务会计的监管

        对慈善组织的财务会计监管,主要有以下几种措施:年度报表制度、审计与财务年度检查制度以及慈善组织的访问制度与调查制度。

        年度报表制度是监管工作的核心。根据慈善组织的年度收入的不同,将其划分为四个层次,并要求不同层次的慈善组织按其年度收入状况填报不同的年度报表:上一财务年度收入为1万英镑以下的(包括1万英镑),填报蓝色的《最新年度信息》;收入在1万英镑至25万英镑之间的(包括25万英镑),填报紫色的《年度报表》;收入在25万英镑至100万英镑之间的(包括100英镑),填报红色的《年度报表》;收入超过一百万英镑的,不仅要填报红色的《年度报表》,还要填报《概要信息报表》。[1]

        为了保证慈善组织财务的公开透明,对于规模较大的慈善组织专门设立了审计与财务年度检查制度。根据2006年《慈善法》的规定:年收入在1-50万英镑之间的组织,如果其章程没有明确的审计规定,其必须接受独立财务检查员检查;若其年度收入超过25万英镑,独立检查员须具备法定的资格。对于年收入超过50万英镑的慈善组织,其必须接受专业的年度审计。若不按照法律规定接受审计与检查,慈善委员会有权提醒其必须承担的法律责任。对于其他尚未达到审计与检查的慈善组织,2006年《慈善法》也对其财务会计做出了要求,即无论规模大小,所有慈善组织都要管理好自己的财务账目以备慈善委员会随时检查,且账目应至少保存7年。

        慈善组织的访问制度与调查制度。慈善委员会对于慈善的监管措施还涉及到对慈善组织的访问制度与调查制度。慈善委员会内设“评价访问组”,专门对全国大大小小的慈善组织进行访问,通过访问,与慈善组织进行直接沟通与交流。当慈善委员会主动发现或者接到公众举报某个慈善组织存在严重的违法行为,或者其托管人发生了较大的问题且已经危害到慈善财产安全、公益性事业的声望和公众利益时,若其他的措施都不足以解决问题、消除危害,其可以依法启动调查程序,对有关的民间公益性组织展开正式调查。[1]

        二、我国慈善事业的立法现状及立法设想

       (一)我国慈善的立法现状

        我国改革开放以来,尤其是二十世纪90年代以来,随着国民生活水平的提高,慈善事业越来越受到社会的广泛关注。目前,我国慈善事业在总体上呈现出:慈善组织大量涌现、慈善捐赠总量增长迅猛,志愿者数量逐年增加,公民慈善意识不断增强的趋势。但是,应当看到在慈善事业的发展过程中也暴露出不少缺陷。其存在的主要问题是,﹝1﹞我国的慈善事业尚处于规模小、水平不高、影响面窄、公众参与少的阶段;﹝2﹞慈善事业存在慈善资源分布不均匀具有官办背景的大型基金会不仅拥有充足的资金优势,在税收上还享有优惠权,在慈善市场中处于垄断地位,而小型的民间慈善组织由于缺少公信力,在资金的获得与税收优惠上往往处于劣势;﹝3﹞慈善组织的组织形式单一,我国目前的慈善组织仅有基金会一种形式,而在国外较为盛行的公益信托、慈善公司等形式尚未建立;﹝4﹞慈善资金使用不合理现象较为严重;(5)大量的捐赠资金集中在救灾和教育领域,而诸如环境保护,医药卫生等领域的问题没有受到相应的关注;﹝6﹞慈善组织运作不规范,大量民间慈善组织游离在监管范围外,慈善组织负责人的道德风险难防等。

        以上诸多问题制约了我国慈善事业发展。究其原因是多方面的,但法律制度缺失是一个很重要的原因。从我国现阶段慈善立法来看,目前,我国尚无一部统一、专门规制慈善事业的法律,关于慈善事业的运转则主要依靠有关部门法和相关行政法规、部门规章且不成体系。目前,我国用于调整慈善事业的法律文件主要有以下几部:《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《中华人民共和国收养法》、《中华人民共和国个人所得税法》、《中华人民共和国企业所得税暂行办法》、《基金会管理条例》、《社会福利性募捐义演管理暂行办法》、《救灾捐赠管理暂行办法》、《扶贫、慈善性捐赠物资免征进口税收的暂行办法》、《中华人民共和国海关关于 <扶贫、 慈善性捐赠物资免征进口税收暂行办法>的实施办法》、《关于救灾捐赠物资免征进口税收的办法》等。因此,进行专门的慈善立法并完善其立法体系已成为解决以上问题的关键。

       (二)构建我国慈善法律体系的设想

        1.加快慈善基本法的制定,完善我国慈善事业法律体系

尽快制定慈善基本法是当务之急。在法律的定位上,慈善基本法应当明确规定基本的慈善法律制度,如慈善的概念、慈善的原则、慈善管理机构等;同时该法也应当明确慈善事业的组织法律制度,应当详细规定关于慈善组织的设立条件、设立程序以及慈善组织的运作原则等。在基本法框架的具体设计上,可考虑涵盖以下几个方面的内容:总则,即“慈善”和“慈善目的”;慈善规则;慈善机构与善款募集,即慈善组织的设立运作及善款募集的规则;附则。在慈善基本法出台后,可以慈善基本法为核心,修改相关部门法律与规章,避免规定上的矛盾,形成一个完善的慈善法律体系。

        2.关于我国慈善组织法律制度

        在慈善组织的形式上,我国目前主要是基金会的一种组织形式,可以尝试引入慈善信托组织形式。相对于基金会而言,慈善信托这种组织形式的优点是不仅有利于善款的管理和运用,而且能够较为有效的防止慈善组织负责人的道德风险。早在2001年,我国《信托法》在第六章中就提及公益信托的规定,但是,近十年来,公益信托屡屡出现“叫座不叫好”的局面。[9]如何改善这种尴尬局面,笔者认为发展慈善信托可以是一个良好的选择。因此,在我国已有《信托法》这一良好的法律基础的前提下,适时引入慈善信托这一组织形式能够有效弥补慈善组织单一的缺陷。在慈善信托取得成功的基础上,进一步探讨研究慈善公司组织形式。

        3.建立适合我国国情的监管制度 

        在慈善事业的监管制度方面,笔者认为,可借鉴英国慈善委员会的模式,在国务院设立一个统一的慈善监管机构,专司慈善组织的注册、监督管理等工作。其次,建议放松准入条件,改善与加强运作监管的模式。我国现存的监管制度存在重注册而轻监管的弊端,一方面大部分民间慈善组织无法获得合法的法律地位,导致其公信力缺失,社会影响小,不利于其发展;另一方面,运作过程中的不规范问题较为突出。在英国,对于民间慈善组织来说,注册成立的规定较为宽松,但完成注册并非意味着从此万事大吉,而是表明了一系列法定责任的开端。只有严格的监督管理才能促使慈善组织严格要求自身,按照设立目的规范运作。

        三、结语

        我国自古以来有着行善的传统,儒家的仁爱大同思想,孟子的“老吾老以及人之老,幼吾幼以及人之幼”都是慈善的生动写照。因此,促进慈善事业的发展既是弘扬我国优良传统的需要,也是当今人类社会发展的必要,更是构建我国和谐社会的迫切需求。加块慈善立法的步伐是慈善事业得以长足发展的充分必要条件,也是解决我国慈善资源稀缺问题的有效途径。回顾过去,展望未来,我们热切希望我国慈善基本法的早日出台,构成完善的慈善法律体系,以促进我国慈善事业健康发展。

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