“回头看”,让法规“永葆青春”

 

近日,中央纪委启动开展《关于实行党风廉政建设责任制的规定》(以下简称《规定》)立法后评估工作。这是全面检验《规定》实施成效与文本质量,提高党内立法贯彻执行力,进一步完善党风廉政建设责任制的一项重要举措;更是中央纪委贯彻落实党的十八大提出的“运用法治思维和法治方式”反对腐败和“拓展人民有序参与立法途径”要求,提高反腐倡廉制度建设科学化水平的重要途径。
  
  法治反腐既有立法层面也有执法层面的,从立法层面来说既有对新法的制定,也有对过时陈旧法规的修改,包括对法规实施状况的评估。立法后评估便是法治反腐的重要组成部分,指在法规制度实施一段时间后,按照一定的标准和程序,对法规制度的文本质量、实施效果作出定性定量分析和评价的活动。这一过程是立法活动的延续,是对法规的审视和探讨,目的是使法规与社会发展相适应,因此,也被称为立法“回头看”。中央纪委对党内反腐规定“回头看”,是制度反腐的重要举措,不仅让公众看到,制度不是用来当摆设的,也并非没有后续的实施保障措施,更是让《规定》“永葆青春”的重要方式。那么,立法后评估到底评估什么?如何评估?
  
  立法后评估,评估什么?
  
  在立法过程中,人们总是希望制定出“天衣无缝”的法律,将未来发生的情形尽可能地网罗殆尽。然而,囿于立法人员知识结构、个人偏好、立法信息的不足以及未来社会变化等不确定性因素,立法的理性只在有限范围内存在,立法主体不可能绝对理性地制定出毫无破绽的法律。立法后评估作为“第二次立法”,正是用来发现并改正由于立法的有限理性所招致的种种立法问题的制度。分析法规实施之后能否经受得起实践的考验、是否达到了预期立法目的、是否能够长期“保鲜”,这是立法后评估的目的与价值所在,也决定了立法后评估的内容。
  
  就评估内容而言,立法后评估主要包括法规实施效果评估与文本规范评估两个方面。实施效果评估主要涵盖法规实施的总体情况,包括法规对经济、政治、文化、社会、生态建设等方面产生的影响,主要制度的执行情况以及社会公众的反映,实施取得的社会效益或者经济效益,实施中存在的问题及其根源等内容。文本规范评估则主要立足于法规文本,从立法技术层面对文字表述,法律概念,逻辑的明确性、周延性,以及法规各项制度的设计是否合法、适当,是否符合立法技术规范等进行评估。立法后评估,既可以是对法规立法质量与实施效果等情况的全面与整体评估,也可以是对法规某些制度、某些条款进行的部分与重点评估。
  
  紧密围绕评估内容,确立客观的评价尺度与标准,建构系统的评价指标体系,科学赋予指标以权重系数,这是确保立法后评估工作具有可比性、可操作性的基本前提,也是立法后评估工作真正取得实效的根本保证。
  
  立足于国内外的立法体例与评估实践,一般认为,立法后评估主要依据以下标准:一是合法性标准,即各项规定是否符合宪法和有关上位法的规定,是否符合立法法规定的立法权限、程序和具体规定;二是合理性标准,即法规所规定的各项制度、措施和手段是否适当、必要,是否符合公平正义原则以及权利与义务、权力与责任相统一的原则等;三是协调性标准,即法规的各项制度之间是否协调一致,包括同位阶法规之间是否存在冲突、相关配套制度是否完备等;四是技术规范性标准,即法规是否符合立法工作的一般技术规范,包括概念界定是否明确,语言表述是否严谨、规范、简明,逻辑结构是否严密,各项规定是否具有解释空间、是否便于理解和执行等;五是可操作性标准,即规定的执法主体是否明确,各项措施、手段和法律责任是否明确、具体、可行,程序设计是否正当、简便、易于操作,规定的执法体制、机制、措施是否具有针对性等;六是实效性标准,即法规是否得到普遍遵守与执行,是否适应社会发展的需要,各项规定能否解决实际问题,是否能够实现预期的立法目的,实施后对经济、政治、文化、社会、环境等方面的影响,公众的反映,实施成本与产生的经济、社会效益情况等。
  
  根据上述内容和标准,我们认为,《规定》立法后评估,应侧重于全面收集《规定》实施以来的基础性数据与事实根据,准确把握《规定》贯彻落实与执行的真实情况,凝练和总结近年来各地方、各部门、各系统反腐倡廉工作的实践经验,剖析《规定》实施的制约因素以及文本自身所存在的问题与瑕疵,进而提出修改和完善的对策与建议。
  
  立法后评估,如何评估?
  
  确立科学的评估程序,采取有效的评估方法是立法后评估成功的关键。
  
  其一,确定评估方案。评估方案是对整个评估过程的预先设计,应明确评估的宗旨与原则,确定评估的主要内容、评估主体、基本标准、评估方法、评估时限、时间节点与步骤流程等。据悉,此次针对《规定》的评估从2013年7月中旬开始到2014年5月结束。中央纪委委托天津、河北等15个省(区、市)纪委和中央纪委驻国家发展改革委纪检组等5个部门共计20个受委托评估单位开展评估工作。同时,为保证评估质量,中央纪委办公厅印发了《关于开展〈关于实行党风廉政建设责任制的规定〉立法后评估工作的通知》及《〈规定〉立法后评估工作实施办法》。
其二,组织实施评估。立法后评估的实质性工作,是综合运用多种评估方式和方法,全面收集法规的实施情况信息,并对这些信息进行分析加工。一般而言,在实施阶段,主要通过实地考察、专题调研、座谈会、问卷调查、专家论证、个案分析、成本效益分析、比较分析、规范分析等方式方法,广泛收集方方面面的意见建议。评估过程尤其要注重公众参与,汲取民间智慧,提升评估的民主性。评估的过程应向社会公开,广泛吸纳公众对法规实施情况的意见建议,并将评估结论及时反馈公众。在此次《规定》立法后评估中,中央纪委法规室专门制定下发了《规定》立法后评估调查问卷及发放范围和要求,评估座谈会、个别访谈提纲及要求,评估调查问卷数据统计标准等文件,这是确保评估科学性、民主性和权威性的重要举措。
  
  其三,形成评估结论并运用评估结果。立法后评估的最终目的在于对法规的进一步完善,让其不与时代脱节。然而,在关于立法后评估案例的报道中,我们可以见到对评估过程具体而详尽的描述,但关于评估结果的去向、评估报告的内容却很少见到。这样的实践风气很容易导致立法后评估虎头蛇尾、走过场、搞形式,从而使其丧失真正价值。因此,立法后评估一定要通过对基础信息和数据材料的分析研究,形成最终的评估结论,并将这一结论运用到法规的修订完善程序中去。
  
  诚然,立法后评估会占用一定的立法成本,但是“磨刀不误砍柴工”,适当增加的立法成本会给我们带来相应效益,如降低执法成本、保持法规的先进性等。我们相信,如果评估内容得当、方法合适,《规定》立法后评估对于提高《规定》的文本质量,提升《规定》的实施绩效,进一步完善党风廉政建设责任制,开创党风廉政建设新局面将具有重要的推动意义。(来源:2013年11月1日 中国纪检监察报 作者李煜兴 系东南大学副教授)